Dirección de Comunicaciones - Jueves 7 de enero de 1999.
T I T U L A R E S:
USACHal día
Edición Especial
lI.- LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PAÍS Y LAS UNIVERSIDADES ESTATALES
1.1 SISTEMA DEEDUCACIÓN SUPERIOR
1.2 CONSORCIO DE UNIVERSIDADES ESTATALES Y CONSEJO DE RECTORES
lII.-SOBRE EL PROYECTO DE LEY MARCO
lIII.- FINANCIAMIENTO
lIV.- MECESUP Y ACREDITACIÓN
RECTOR PRESENTÓ DOCUMENTO SOBRE EDUCACIÓN SUPERIORANTE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
* El Rector Ubaldo Zúñiga Quintanilla dio a conocer el martes, ante la Comisión de Educación, Cultura, Deportes y Recreación de la Cámara de Diputados, el documento "Educación Superior, Ley Marco, Programa Mece, Financiamiento y Acreditación", con las consideraciones que le merece cada uno de los temas. El texto es el siguiente:
I.- LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PAÍS Y LAS UNIVERSIDADES ESTATALES
1.1 SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Dos son las Universidades Estatales matrices que funcionaron en el país hasta 1981: la universidad Técnica del estado, actual Universidad de Santiago de Chile y la Universidad de Chile, ambas universidades nacionales, con sedes a lo largo de todo el país. A ellas se sumaban seis universidades de reconocido prestigio, la Pontificia Universidad Católica de Chile, la Universidad Técnica Federico Santa maría, la Universidad de Conepción, la Universidad Austral, la Universidad del Norte y la Universidad Católica de Valparaíso.
A partir de la reforma del sistema de educación superior llevado a cabo en ese mismo año, las dos universidades nacionales estatales fueron divididas generándose, a partir de ellas, 14 universidades derivadas (12 en regiones y 2 en Santiago). Las seis universidades privadas a su vez, se ampliaron a 9 a partir de su matriz "Católica" originándose la Universidad Católica de Concepción, la Universidad Católica del Maule y la Universidad Católica de Temuco. Con ello se llegó a 25 universidades llamadas "tradicionales" que conforman las universidades del Consejo de Rectores. Todas estas Universidades reciben aporte fiscal directo, AFD, por lo que, al recibir este financiamiento público son también denominadas "Universidades Públicas".
Hoy día, el sistema de educación superior del país lo forman estas 25 universidades tradicionales, a las que se suman más de 200 instituciones agrupadas en 43 universidades privadas, aproximadamente 75 institutos profesionales y cerca de 110 centros de formación técnica. Cada una de estas instituciones puede recibir un aporte fiscal indirecto (AFI) por parte del Estado, si logra captar estudiantes que estén dentro de los mejores 27.500 puntajes de la Prueba de Aptitud Académica. A estas instituciones deben sumarse, además, los establecimientos de enseñanza superior de las instituciones armadas, todo lo cual hace que el sistema de educación superior del país sea altamente diversificado y heterogéneo, sin ningún límite para él y sin que existan definiciones de los requisitos indispensables que estas instituciones deban cumplir. Eso es una función clara y específica que el Estado debe cumplir y que las universidades estatales, así como el Consejo de Rectores, deben exigir ayudando a definir sus alcances. Actualm
ente, el Estado adopta un papel subsidiario e interviene a través de regulaciones establecidas por el Ministerio de Educación.
La diversidad, co-mo puede apreciarse, va más allá de aspectos tales como la propiedad (estatal y privada), fuente de financiamiento (aporte público o no), nivel de los estudios (académicos, profesionales o técnicos), ámbito de influencia (nacionales, metropolitanas, regionales), orientación (civil o militar), etc., sino también esa diversidad se expresa en el ámbito de competencia (esencialmente docente, docencia e investigación, docencia-investigación-extensión) cobertura de sus programas (especializados a completos), etc.
Toda esta diversificación genera incertidumbre y desorden del sistema, baja en la calidad de la oferta educacional, en el nivel de formación y en la calidad del egresado, «saturación» de carreras y proliferación de carreras de «mercado fácil y atractivo» en detrimento de carreras que pueden requerir infraestructuras mayores, pero que son necesarias para el país; o bien, otras, que no atraigan a estudiantes de altos ingresos, pero imprescindibles para el avance educacional y valórico centrados en el hombre.
1.2 CONSORCIO DE UNIVERSIDADES ESTATALES Y CONSEJO DE RECTORES
La gran diversidad y heterogeneidad del Sistema de Educación Superior existente en el país, como ya se señaló, están representadas por cerca de 250 instituciones de las cuales 68 son universidades. De éstas, 16 son estatales; 9 son privadas, denominadas tradicionales o públicas, porque reciben aporte directo del Estado (en algunos casos con porcentajes mayores a los de muchas universidades estatales: Universidades Católicas, Universidad de Concepción, Universidad Técnica Federico Santa María, Universidad Austral) y el resto son las nuevas privadas creadas a partir de 1981.
Las 16 universidades estatales y las 9 privadas tradicionales, conforman el «Consejo de Rectores». A su vez, las 16 universidades estatales se reúnen en torno al «Consorcio de Universidades Estatales de Chile», único referente válido en lo que a ellas respecta.
Vale señalar que no se hace ahora referencia a universidades públicas, porque ello puede provocar una confusión entre aquellas instituciones privadas que perciben aportes del Estado (las 9 tradicionales privadas) y las propiamente estatales. Por eso, el proyecto se refiere específicamente a UNIVERSIDADES ESTATALES.
II.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY MARCO
1. El proyecto de Ley Marco de Universidades Estatales se originó en la necesidad de establecer un mecanismo legal que fije el marco regulatorio de las 16 universidades estatales agrupadas en el Consorcio.
2. Por esta razón, es indispensable que la Ley comience con una definición conceptual de lo que debemos entender por una universidad estatal y que la distinga de las otras universidades.
3. La universidad estatal es el instrumento de que se vale el Estado para garantizar que en materia de educación superior existan instituciones que sustenten su misión en ciertos principios que dicen relación con las funciones de servicio público por las que el Estado debe velar.
4. Debe garantizarse allí que toda actividad científica, docente, artística, cultural, etc., necesarias para el desarrollo del país, se efectúen independientemente y, además, a pesar de las condiciones del mercado, sin restricciones de ninguna naturaleza.
Estas deben, además, garantizar una formación pluralista, reflexiva y crítica, y constituirse en un factor de integración social, de integración nacional y regional y en un vehículo de movilidad social.
Creemos que la existencia de las universidades estatales en el país, aseguran a éste una educación superior de calidad, basada en el hombre y en sus valores, en su acervo cultural, en la generación de conocimientos por medio de la investigación y en la formación de profesionales en carreras que el país necesita y que no son consideradas por las universidades privadas debido a su menor atractivo comercial, como son algunas áreas de la educación, las artes y la cultura.
5. Es improcedente que esta Ley Marco para Universidades Estatales contenga un artículo (artículo 21) referido a las universidades privadas.
6. Las universidades estatales están absolutamente interesadas en poder contar con nuevos Estatutos Orgánicos que son su «Ley Constitucional», porque los actuales datan de 1980 y son casi impracticables hoy día. Desde este punto de vista, muchos rectores esperan la pronta aprobación de la ley. Asimismo, las restricciones a las que las universidades estatales están sometidas frente a la Contraloría General de la República, hace que estas instituciones no puedan efectuar una serie de acciones en términos de gestión, que les facilite su tarea y les permita trabajar en forma ágil y eficiente. Este es otro elemento que también presiona a los Rectores para la aprobación de la ley.
7. El financiamiento de la universidad estatal es responsabilidad del Estado y está íntimamente vinculado a su condición de institución de servicio público. Sin embargo, el proyecto de Ley Marco se limita a señalar las fuentes de sus recursos.
Si bien el financia-miento es materia de una Ley especial, el proyecto de Ley Marco en análisis no puede soslayar el tema y debe consignar claramente la obligación del Estado de concurrir a su financiamiento en forma significativa, a lo menos en 50%.
8. Creemos que rendir cuentas globales a la Contraloría General de la República, es ya un control adecuado para cautelar el buen uso de los recursos de la Nación, entregados a las universidades estatales. Aún así, reconocemos el derecho del Estado de Chile a designar uno o dos representantes ante un Consejo Superior, o como sea llamado en cada Universidad. Ello a diferencia de lo que se propone en la Ley Marco de que sean representantes del gobierno, en un porcentaje del 25%.
La composición de estos cuerpos colegiados debe obedecer a las características propias de cada institución. En nuestra Universidad está en desarrollo un Claustro Universitario, cuya última etapa, próxima a culminar es un plebiscito que consulta dicha composición, entre otros aspectos.
III.- FINANCIAMIENTO
1. En lo que respecta al financiamiento fiscal del sistema de educación superior, debemos mencionar que existen: el aporte fiscal directo, AFD; el aporte fiscal indirecto AFI; los aportes de fondos solidarios, las becas Mineduc, las becas Juan Gómez Millas, las becas para estudiante de pedagogía, la beca Presidente de la República y una serie de fondos concursables. Parte importante de este financiamiento se considera ahora darlo a través de lo que se ha denominado el MECESUP.
2. Los principios que orientan este financiamiento pueden resumirse de la siguiente forma: los que pueden pagar su educación deben hacerlo, los que no están en condiciones de pagar sus estudios deben demostrarlo (en cuyo caso deben ser subsidiados a través de becas o créditos), el Gobierno seguirá aportando recursos y las instituciones deben competir por ellos; los centros de educación superior deben usar su capacidad instalada para generar recursos y, de una manera general, los dineros usados en el sistema son entendidos como gastos más que como inversión.
3. Ha habido una gran disminución del aporte estatal al financiamiento de las universidades tradicionales. En los hechos, en 1990, se llegó al 40% del valor que se había prometido al sistema en 1981 y, en la actualidad, este aporte llega al 90% del valor entregado en 1981. Concretamente, en 1981 el monto asignado para AFD era del orden de 147 mil millones de pesos repartidos en 8 universidades (incluidas sus sedes). En 1990 se redujo a 44 mil millones de pesos (actualizados) y en 1998, el monto es del orden de los 82 mil millones repartidos en 25 universidades.
Estas significativas disminuciones en los aportes, obligaron a subir los aranceles cobrados a los estudiantes, generándose grandes distorsiones. Por ejemplo, estudiantes de muy bajos recursos deben pagar parte de su arancel en casi todas las universidades estatales del país.
De la misma forma, la preocupación por generar recursos propios ha sido cada vez mayor y con ello ha habido una gran proliferación de carreras nuevas, carreras nocturnas, de ofertas de postítulos, de ofertas de diplomas, de postgrados profesionales, etc.
Sin embargo, el crecimiento numérico de la población estudiantil ha generado en las universidades estatales una gran demanda de financia-miento para el pago de aranceles, puesto que, por lo general, a ellos llegan estudiantes de niveles socioeconómicos medio-bajos. Cada año, la Universidad de Santiago de Chile hace firmar a sus alumnos cantidades enormes de pagarés por préstamos que corresponden a fondo solidario y que sirven para pagar sus aranceles (en 1990 fueron $916.916.610 pesos en pagarés y en 1997 fueron $4.339.452.600 pesos en estos mismos pagarés). Cualquier alumno de nuestra Universidad cuya familia tiene un ingreso per cápita superior a $110.000 pesos mensuales debe pagar su arancel. Esto, debido a que el crecimiento del crédito no ha acompañado al de la población estudiantil. Es obvio que esto genera una presión desmedida sobre la calidad de vida de ese grupo familiar. Ya que somos una Universidad estatal y creemos en la movilidad social, nuestra Institución debe hacer grandes esfuerzos para otor
gar becas y ayudas que permitan que familias de clase media no hagan esfuerzos inhumanos para que sus hijos puedan acceder a un futuro mejor. Así, mantenemos becas de alimentación, becas en dinero, hogares universitarios, atenciones en centros de salud odontológicos y psicológicos, unidades de orientación con programas de prevención de drogas y alcoholismo, etc.
4. Las universidades estatales, prácticamente no son hoy día financiadas por el Estado. La Universidad de Santiago de Chile, que atiende a más de 18.000 estudiantes, recibe un AFD de 15% (1998), en tanto que un 35% lo obtiene de lo que cobra a sus estudiantes. Otros aportes los obtiene sobre la base de proyectos concur-sables abiertos al sistema, incluidos los proyectos de investigación, venta de servicios, algunas donaciones y un permanente endeudamiento con la banca privada. Universidades privadas que atienden un menor número de estudiantes, y de mejor perfil socio-económico, se les asigna históricamente mayores AFD.
Debemos mencionar, además, que la forma de asignación del aporte fiscal indirecto ha contribuido a un sobrevalora-ción de las pruebas de ingresos a las universidades tradicionales, a desvalorizar los estudios secundarios y a privilegiar a quienes tienen capacidad económica de financiar períodos de entrenamientos sistemáticos (preuni-versitarios).
5. Así, las universidades estatales, preocupadas de su autofinanciamiento, han reducido en muchos casos su contribución a la solución de los grandes problemas nacionales, lo que contradice su rol más fundamental. Esto no es así en países de mayor desarrollo relativo, donde estas instituciones juegan un rol protagónico en la solución de problemas en diferentes áreas de conocimiento y que son relevantes para el bienestar y desarrollo de sus sociedades.
La Universidad de Santiago de Chile orienta parte importante de su accionar, a apoyar a través de sus Facultades y unidades operativas, el desarrollo social, económico, cultural e intelectual de la sociedad chilena, lo que conlleva un importante uso de recursos. Estos aspectos no necesariamente son considerados en los aportes estatales.
IV.- MECESUP Y ACREDITACIÓN
1. El MECESUP es la propuesta del gobierno para la educación terciaria y aspira a constituirse en un importante instrumento de desarrollo de la política sobre este sector, en un mediano plazo. Los grandes objetivos del proyecto MECESUP se orientan al mejoramiento de la calidad del sistema de educación superior, de tal forma que sean coherentes con las necesidades nacionales.
Para el cumplimiento de sus objetivos, el proyecto cuenta con tres componentes que abordan áreas de interés para la educación superior:
a) diseño e implementación de un sistema de acreditación de programas que asegure estánda-res mínimos de calidad;
b) constituir un fondo competitivo para promover el perfeccionamiento cualitativo del sistema y su vinculación al desarrollo nacional, con el propósito de perfeccionar e incrementar la asignación de recursos públicos para mejorar la eficiencia del sistema en tres líneas, pregrado, postgrado y formación técnica y
c) mejoramiento de la coordinación y coherencia del sistema y el fortalecimiento de las capacidades.
2. En términos generales, la propuesta MECESUP se ajusta al tratamiento que se ha estado imponiendo a la problemática de la educación en América Latina en los años 90. En efecto, la mayoría de los organismos y entidades internacionales (CEPAL, Banco Mundial, FLACSO, etc.), en sus análisis sobre educación, han diagnosticado falen-cias en la calidad de la educación que se ofrece en la región y son coincidentes en cuanto a la prioridad que se le debe asignar a la formación.
Específicamente, se ha puesto el acento en la calidad, sobre el principio de que el mejoramiento y homogeneización de este aspecto, permitirá superar las diferencias que se observan entre instituciones, y con ello, se hará una contribución a la equidad, ya que los estudiantes podrían optar a programas con estándares de calidad mínimos independiente a la institución a la que accedan.
3. En Chile, fundamentalmente durante los últimos años, se ha impulsado un proceso de reforma educativa en los niveles de enseñanza básica y media y, recientemente, en la educación superior.
Particularmente determinante en la orientación que ha tomado la política de educación superior del gobierno chileno y la prioridad que se le está asignando durante el último tiempo, son los análisis que realizaron expertos del Banco Mundial y que se hicieron públicos a comienzos de 1998.
Paralelamente, se ha venido observando una evolución de los patrones o mecanismos de financia-miento del sistema, que tienden, cada vez más, a la entrega de recursos vía concursos y dados ciertos resultados o compromisos asumidos por las instituciones.
Todo esto está incorporado en el proyecto MECESUP. De hecho, el 18 de enero próximo, se espera una nueva misión del Banco Mundial, entidad que otorgará un préstamo de 145 millones de dólares, a cinco años plazo, para completar los 240 millones de dólares que considera el MECESUP. Esta misión visitará el país para implementar distintas iniciativas que considera el proyecto. En marzo, se iniciará el concurso de desarrollo insti-tucional, y en abril, el de fondos competitivos. Debe destacarse que, en este primer año, el fondo (45 millones de dólares) será destinado a las 25 universidades del Consejo de Rectores.
4. Resulta positivo que el Gobierno haya decidido tomar en sus manos la responsabilidad de velar por la calidad de la educación superior, a través de un sistema nacional que involucra a los tres niveles de ella (centros de formación técnica, institutos profesionales y universidades), donde se dice que «se requiere fortalecer la capacidad del Estado para asumir la diversidad de funciones de regulación y financiamien-to».
El diagnóstico previo que se realiza es adecuado a la realidad del país, pues se hace cargo de los cambios ocurridos y reconoce las principales falencias que sufre el sistema de educación superior chileno: Heterogeneidad, ausencia de mecanismos de regulación, falta de incentivos, marco inadecuado de funcionamiento de las universidades estatales, falta de equidad, esfuerzos realizados en este sector menores que para los niveles básico y medio, presupuestos anuales de las universidades que no permiten un desarrollo estratégico, etc.
La implementación del sistema de acreditación reportará un beneficio directo a la sociedad, dado que ésta contará con información pública confiable que posibilite tomar decisiones fundadas en datos. Las instituciones tendrán la oportunidad de mostrar sus logros, ventajas y atributos frente a la sociedad.
La aplicación del proyecto obligará a las universidades a tener una definición clara de su visión y misión, además de desarrollar un proceso de planificación estratégico.
5. Sin embargo, desgraciadamente las falencias son muchas y el proyecto no puede considerarse que venga a representar la solución para el sistema. El proyecto MECE-SUP no resuelve los problemas estructurales de la educación superior. Tampoco aborda temas de fondo tendientes a revisar la legislación y organización del sistema, no regula el sistema. No se toma en cuenta la diferencia de roles entre las instituciones de educación superior.
La aplicación del proyecto supone que las instituciones de educación superior, independientemente de su naturaleza jurídica, deberán participar en un sistema homogéneo y competitivo. Sin embargo, no se hace cargo de que las instituciones estatales deberán participar en desigualdad de condiciones, ya que poseen un conjunto de restricciones normativas, que limitan su actuar en este escenario.
Si bien, el proyecto se presenta en general bastante explícito y completo, es posible observar que no existe claridad sobre algunos puntos que son relevantes. Por ejemplo, respecto de las formas para financiar los procesos de acreditación, los modos de asignación de fondos, las entidades que se harán responsables de asignar los fondos. Desde el punto de vista de la transparencia en la asignación de fondos, parece de toda lógica que la entidad asignadora sea distinta de la «acreditadora».
6. Dada la experiencia que ha ido adquiriendo la Universidad de Santiago de Chile en materia de evaluación, la decisión política de las autoridades gubernamentales, de llevar a cabo un procedimiento nacional destinado a promover la calidad en la educación superior, encuentra a nuestra institución en un buen pie para participar en un sistema de esta naturaleza. Esto, debido a que en nuestra Universidad existe una proceso de autoevaluación de la docencia en marcha, que ha logrado incorporar la idea de evaluación en la comunidad universitaria y que cuenta con entidades, expertos e instrumentos que permiten asumir este desafío de manera eficiente. Esto, sin embargo, ha significado a la Universidad una cantidad importante de recursos que, de algún modo, han aumentado nuestro endeudamiento y aún falta mucho por hacer. Estos esfuerzos no se ven recompensados cuando en definitiva se efectúan asignaciones que resultan «históricas» sobre la base de otras asignaciones , situación que es común en los «proyectos concursa-
bles» a los que nos vemos enfrentadas las universidades estatales.
7. Finalmente, quisiera señalar que, a nivel internacional, la UNESCO está realizando propuestas donde se revaloriza el rol formador integral de las universidades. La formación profesional, técnica y científica en países con las características de desarrollo del nuestro, requieren de instituciones que sean capaces de ofrecer una formación donde la rigurosidad de la disciplina sea complementada con una perspectiva social y solidaria. Estos aspectos no están considerados en este sistema de aseguramiento de la calidad y equidad.